Έντεκα χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με επικεφαλής τη Γερμανία και τη Γαλλία, επαναφέρουν στο τραπέζι μια παλιά συζήτηση: πώς μπορεί η ΕΕ να αποφασίζει στην εξωτερική πολιτική όταν ένα κράτος διαφωνεί. Η πρόταση δεν απαιτεί αλλαγή των Συνθηκών. Αντίθετα, ζητά μεγαλύτερη αξιοποίηση ενός μηχανισμού που υπάρχει ήδη – της «εποικοδομητικής αποχής». Πίσω από την τεχνική γλώσσα, ωστόσο, βρίσκεται ένα θεμελιώδες πολιτικό ερώτημα: πόσο μπορεί να περιοριστεί στην πράξη η δυνατότητα ενός κράτους να μπλοκάρει μια απόφαση χωρίς να καταργηθεί τυπικά η ομοφωνία και τι σημαίνει αυτό για τα μικρότερα κράτη-μέλη;
Δημήτρης Γιαλουράκης | 01.09.2026 | Ανάλυση
Η πρωτοβουλία έντεκα χωρών της ΕΕ για μεγαλύτερη ευελιξία στη λήψη αποφάσεων εξωτερικής πολιτικής, η οποία κατατέθηκε ενόψει της άτυπης συνόδου των υπουργών Εξωτερικών στην Ιρλανδία στις 1 και 2 Σεπτεμβρίου 2026, δεν αποτελεί μια νέα συζήτηση. Είναι η πιο πρόσφατη πράξη μιας διαμάχης που επανέρχεται εδώ και χρόνια στις Βρυξέλλες.
Το ερώτημα δεν είναι μόνο τεχνικό. Είναι βαθιά πολιτικό: μπορεί η Ευρωπαϊκή Ένωση να αποκτήσει μεγαλύτερη ταχύτητα στις αποφάσεις της χωρίς να αποδυναμώσει ένα από τα σημαντικότερα θεσμικά εργαλεία των κρατών-μελών, ιδιαίτερα των μικρότερων;
Και κυρίως: τι συμβαίνει όταν η ανάγκη των μεγάλων κρατών για ταχύτητα συγκρούεται με την ανάγκη των μικρότερων κρατών να προστατεύσουν ζωτικά εθνικά συμφέροντα;
Η Συνθήκη του Άμστερνταμ και η «εποικοδομητική αποχή»
Η «εποικοδομητική αποχή» δεν είναι επινόηση του 2026. Προβλέπεται από το ευρωπαϊκό θεσμικό πλαίσιο και συνδέεται με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ του 1997.
Ο μηχανισμός επιτρέπει σε ένα κράτος-μέλος να δηλώσει ότι δεν συμμετέχει σε μια απόφαση της κοινής εξωτερικής πολιτικής, χωρίς όμως να εμποδίσει τα υπόλοιπα κράτη να την υιοθετήσουν. Εφόσον το κράτος διατυπώσει την προβλεπόμενη επίσημη δήλωση, δεν υποχρεούται να εφαρμόσει την απόφαση, αποδέχεται όμως ότι αυτή δεσμεύει την Ευρωπαϊκή Ένωση.
Η εποικοδομητική αποχή, επομένως, δεν καταργεί την ομοφωνία ούτε αποτελεί παράκαμψη των Συνθηκών. Είναι ένας νόμιμος μηχανισμός που επιτρέπει σε ένα κράτος να διαφωνεί χωρίς να μετατρέπει αυτομάτως τη διαφωνία του σε μπλοκάρισμα της ευρωπαϊκής απόφασης.
Η πρακτική χρήση του, ωστόσο, υπήρξε για πολλά χρόνια εξαιρετικά περιορισμένη. Η πρώτη γνωστή εφαρμογή του έγινε το 2008, όταν η Κύπρος έκανε εποικοδομητική αποχή από την απόφαση για την ανάπτυξη της αποστολής EULEX στο Κόσοβο.
Η εικόνα άλλαξε μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία. Ο μηχανισμός χρησιμοποιήθηκε ξανά σε αποφάσεις που αφορούσαν στρατιωτική βοήθεια προς την Ουκρανία, μεταξύ άλλων από την Αυστρία, την Ιρλανδία, τη Μάλτα και την Ουγγαρία.
Αυτό έχει σημασία. Για πρώτη φορά μετά από χρόνια, ένας μηχανισμός που βρισκόταν ουσιαστικά στο περιθώριο της ευρωπαϊκής πρακτικής άρχισε να αποκτά μεγαλύτερη πολιτική χρησιμότητα.
Από την κατάργηση του βέτο στην αλλαγή της πρακτικής
Η σημερινή συζήτηση δεν ξεκίνησε το 2026.
Τα τελευταία χρόνια, αρκετές ευρωπαϊκές κυβερνήσεις έχουν υποστηρίξει ότι η εξωτερική πολιτική της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται διαρκώς από τη συναίνεση και των 27. Το 2023, εννέα χώρες, μεταξύ των οποίων η Γερμανία και η Γαλλία, είχαν ζητήσει μεταρρυθμίσεις που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε μεγαλύτερη χρήση της ειδικής πλειοψηφίας.
Η σημερινή πρωτοβουλία είναι διαφορετική ως προς την τακτική της.
Έντεκα χώρες – Αυστρία, Δανία, Βέλγιο, Φινλανδία, Γαλλία, Γερμανία, Λουξεμβούργο, Ολλανδία, Ρουμανία, Ισπανία και Σουηδία – ζητούν να αξιοποιηθούν περισσότερο οι δυνατότητες που ήδη παρέχουν οι Συνθήκες. Μεταξύ των προτάσεών τους είναι η συχνότερη χρήση της εποικοδομητικής αποχής, η αποφυγή σύνδεσης άσχετων μεταξύ τους ζητημάτων και η διερεύνηση των δυνατοτήτων μετάβασης σε ειδική πλειοψηφία όπου αυτό επιτρέπεται από τις Συνθήκες.
Οι έντεκα χώρες υποστηρίζουν ότι η ευρωπαϊκή κουλτούρα συναίνεσης αποτελεί σημαντική πηγή νομιμοποίησης. Προειδοποιούν όμως ότι η συναίνεση δεν μπορεί να καταλήξει σε αδυναμία δράσης.
Με άλλα λόγια, το μήνυμα είναι απλό: η Ευρώπη θέλει να διατηρήσει τη συναίνεση ως πολιτική αρχή, αλλά δεν θέλει ένα κράτος να μπορεί να παραλύει επανειλημμένα την κοινή εξωτερική πολιτική.
Το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι αν υπάρχει το βέτο
Εδώ βρίσκεται η ουσία της συζήτησης.
Η εποικοδομητική αποχή δεν καταργεί το βέτο. Ούτε αλλάζει από μόνη της τον κανόνα της ομοφωνίας.
Αλλά αν χρησιμοποιείται όλο και συχνότερα, αλλάζει την πολιτική δυναμική.
Ένα κράτος που διαφωνεί έχει πλέον μια τρίτη επιλογή ανάμεσα στο «ναι» και στο «μπλοκάρω»: μπορεί να απέχει εποικοδομητικά και να επιτρέψει στην απόφαση να προχωρήσει.
Αυτό μπορεί να είναι χρήσιμο για την Ένωση όταν η διαφωνία ενός κράτους δεν αφορά ζωτικό εθνικό συμφέρον.
Το πρόβλημα αρχίζει όταν η ίδια λογική μετατραπεί σε γενικευμένη πολιτική πρακτική.
Τότε η ομοφωνία θα εξακολουθεί να υπάρχει de jure, αλλά το πολιτικό της βάρος μπορεί να μεταβληθεί de facto.
Και αυτό είναι το πραγματικό ερώτημα που ανοίγει σήμερα.
Οι μικρότερες χώρες και το τελευταίο τους θεσμικό ανάχωμα
Για τα μεγαλύτερα κράτη της Ένωσης, η ομοφωνία μπορεί συχνά να αποτελεί εμπόδιο στην ταχύτητα λήψης αποφάσεων.
Για τα μικρότερα κράτη, όμως, έχει μια διαφορετική σημασία.
Η ομοφωνία σημαίνει ότι, σε ζητήματα όπου οι Συνθήκες απαιτούν ομόφωνη απόφαση, η ψήφος ενός μικρού κράτους έχει την ίδια τυπική βαρύτητα με εκείνη μιας μεγάλης χώρας.
Αυτό δεν σημαίνει ότι ένα μικρό κράτος μπορεί να επιβάλλει τη θέλησή του στους υπόλοιπους. Σημαίνει όμως ότι διαθέτει τη δυνατότητα να πει «όχι» όταν θεωρεί ότι διακυβεύεται ένα ζωτικό εθνικό συμφέρον.
Η αξία αυτού του δικαιώματος βρίσκεται ακριβώς στη διαφορά ισχύος μεταξύ των κρατών.
Η Γερμανία διαθέτει οικονομικό βάρος. Η Γαλλία διαθέτει στρατιωτική και διπλωματική ισχύ. Η Ιταλία διαθέτει σημαντικό βιομηχανικό και πολιτικό βάρος.
Ένα μικρότερο κράτος δεν διαθέτει τα ίδια μέσα.
Διαθέτει όμως, στο πεδίο όπου απαιτείται ομοφωνία, μια θεσμική δυνατότητα που δεν εξαρτάται από το μέγεθός του.
Και γι’ αυτό η συζήτηση για την ομοφωνία δεν είναι για όλα τα κράτη μια απλή συζήτηση περί αποτελεσματικότητας.
Για ορισμένα από αυτά είναι συζήτηση για τη διαπραγματευτική τους ισχύ.
Η νέα ισορροπία
Οι υποστηρικτές της μεταρρύθμισης έχουν ένα ισχυρό επιχείρημα.
Μια Ένωση 27 κρατών που χρειάζεται κάθε φορά να εξασφαλίζει απόλυτη συναίνεση μπορεί να γίνει αργή, ευάλωτη σε εκβιασμούς και τελικά ανίκανη να αντιδράσει σε μια κρίση.
Η εμπειρία των τελευταίων ετών το έχει αποδείξει.
Από την άλλη πλευρά, η λύση δεν μπορεί να είναι ότι η ανάγκη για ταχύτητα θα μετατρέψει τη διαφωνία ενός κράτους σε πρόβλημα που απλώς πρέπει να παρακάμπτεται.
Γιατί τότε τίθεται ένα άλλο ερώτημα:
Ποιος αποφασίζει τελικά ποια διαφωνία είναι αρκετά σημαντική ώστε να προστατεύεται και ποια μπορεί να παραμεριστεί;
Οι έντεκα χώρες προτείνουν, μεταξύ άλλων, τα κράτη που αντιτίθενται σε μια αλλαγή προς ειδική πλειοψηφία να παρουσιάζουν «τεκμηριωμένους ζωτικούς λόγους». Η διατύπωση αυτή είναι πολιτικά σημαντική, επειδή επιχειρεί να δημιουργήσει μια νέα κουλτούρα γύρω από την άσκηση του βέτο.
Ωστόσο, η αιτιολόγηση ενός βέτο δεν σημαίνει ότι το κράτος παύει να έχει το δικαίωμα να το ασκήσει.
Το ερώτημα είναι αν η πολιτική πίεση για «επαρκή αιτιολόγηση» θα παραμείνει ένα εργαλείο διαλόγου ή θα εξελιχθεί σταδιακά σε έναν τρόπο περιορισμού της χρήσης του.
Το ελληνικό ερώτημα
Για την Ελλάδα, επομένως, η συζήτηση δεν είναι ακαδημαϊκή.
Η χώρα ανήκει στα κράτη που έχουν ιδιαίτερα έντονο ενδιαφέρον για το πώς λαμβάνονται αποφάσεις στην ευρωπαϊκή εξωτερική και αμυντική πολιτική.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η Αθήνα πρέπει να θεωρεί κάθε προσπάθεια αλλαγής της διαδικασίας ως απειλή.
Σημαίνει όμως ότι πρέπει να απαντήσει σε ένα πολύ συγκεκριμένο ερώτημα:
Εάν η ομοφωνία περιοριστεί στην πράξη, ποιο άλλο θεσμικό εργαλείο θα διαθέτει ένα μικρό κράτος όταν τα ζωτικά του συμφέροντα συγκρούονται με τις προτεραιότητες ισχυρότερων εταίρων;
Η απάντηση σε αυτό το ερώτημα δεν βρίσκεται στην επίσημη ορολογία της «εποικοδομητικής αποχής».
Βρίσκεται στη συνολική ισορροπία ισχύος μέσα στην Ένωση.
Μια παλιά συζήτηση με νέο βάρος
Η σημερινή πρωτοβουλία δεν καταργεί την ομοφωνία. Δεν αλλάζει από μόνη της τις Συνθήκες. Και η εποικοδομητική αποχή είναι ήδη νόμιμος μηχανισμός του ευρωπαϊκού δικαίου.
Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η πολιτική της σημασία είναι αμελητέα.
Η συστηματικότερη χρήση της μπορεί να αλλάξει τον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί η ομοφωνία στην πράξη.
Για τις μεγάλες χώρες, αυτό μπορεί να σημαίνει μια Ευρωπαϊκή Ένωση που αποφασίζει ταχύτερα.
Για τις μικρότερες, μπορεί να σημαίνει μια Ευρωπαϊκή Ένωση όπου το δικαίωμα της διαφωνίας εξακολουθεί να υπάρχει, αλλά η δυνατότητα να μετατρέψουν τη διαφωνία τους σε πραγματικό πολιτικό φρένο περιορίζεται.
Και κάπου εδώ βρίσκεται η ουσία της σημερινής συζήτησης.
Το ερώτημα δεν είναι αν η Ευρώπη χρειάζεται να μπορεί να αποφασίζει. Φυσικά και χρειάζεται.
Το ερώτημα είναι πώς θα εξασφαλίσει ότι η μεγαλύτερη ταχύτητα στη λήψη αποφάσεων δεν θα μετατραπεί σε μεγαλύτερη ισχύ των ισχυρών απέναντι στους αδύναμους.
Γιατί η ομοφωνία μπορεί να είναι προβληματική όταν χρησιμοποιείται για να παραλύσει την Ένωση.
Μπορεί όμως να είναι εξίσου προβληματικό να θεωρηθεί αυτονόητο ότι η λύση στην παράλυση είναι να περιοριστεί το μοναδικό θεσμικό εργαλείο με το οποίο ένα μικρό κράτος μπορεί, σε ορισμένα κρίσιμα ζητήματα, να πει:
«Χωρίς εμένα, αυτό δεν περνάει».
